Novi godišnji izveštaj Evropske komisije o Srbiji ukazuje na nastavak opšte stagnacije reformskog procesa, dok je nazadovanje zabeleženo u više oblasti, što je najgore do sada. Promena vlasti na izborima 25. oktobra otvara novi list u procesu pristupanja i šansu za ubrzanjem reformi u narednom periodu, s obzirom da je jačanje vladavine prava i demokratije u fokusu buduće vlade.
AI ilustracija
Evropska komisija i dalje prepoznaje neki vid „napretka” za većinu oblasti u svom godišnjem Izveštaju, čak i kada se on prepoznaje u isključivo formalnim aspektima ili kada je reč o promenama manjeg značaja. Prvi put je zabeleženo nazadovanje u više od jedne oblasti: u reformi javne uprave i slobodi izražavanja koji spadaju u Klaster 1 (Osnove), te u Poglavlju 30 - Spoljni odnosi i Poglavlju 26 - Obrazovanje i kultura. Čak i u poglavljima (25 i 26) koja su inače nesporna i privremeno se zatvaraju odmah nakon otvaranja, odlazeća vlast je uspela da ugrozi postignuto pojačanim pritiscima na akademsku zajednicu i prosvetu koji su se pokazali kao nosioci društvenog bunta.
Posebno zabrinjava dugotrajna stagnacija u vladavini prava. Poglavlje 23 u celini nema napretka već dve godine zaredom, a isto važi i za podoblast funkcionisanje pravosuđa, dok sloboda izražavanja uporno nazaduje od 2025. godine. Poglavlje 24 je nešto bolje ocenjeno, ali već dve godine beleži samo ograničen napredak, kao i njegova podoblast borbe protiv organizovanog kriminala, što pokazuje da ni u drugom ključnom poglavlju Klastera 1 nema ozbiljnijeg pomaka.
Pogled unatrag: Ključni problemi zadržani i produbljeni
Sličan opis problema u kritičnim oblastima podele vlasti, slobode medija, pravosuđa i borbe protiv korupcije daje i Izveštaj o vladavini prava koji već tri godine priprema Evropska komisija i za Srbiju, a koji se objavljuje na leto. Oba izveštaja daju nepovoljnu sliku Srbije: politički pritisak na pravosuđe i tužilaštvo je značajno porastao, dok su zaštitni mehanizmi za tužilačku autonomiju i sudsku nezavisnost delom oslabljeni, a policija i dalje nema dovoljnu operativnu autonomiju od političkog uticaja Ministarstva unutrašnjih poslova. Istovremeno, borba protiv korupcije ostaje bez ubedljivih rezultata.
Posebno zabrinjava dalje urušavanje medijskih sloboda i građanskog prostora: politički i ekonomski uticaj na medije ocenjen je kao ozbiljan problem, bezbednost novinara se dodatno pogoršala, civilno društvo je izloženo sve većim pritiscima i zastrašivanju, a prijavljeni slučajevi prekomerne upotrebe sile nad demonstrantima uglavnom nisu doveli do odgovornosti. Sve zajedno, izveštaj ne opisuje samo zastoj u reformama, već produbljivanje problema u samim institucijama koje bi trebalo da garantuju podelu vlasti, odgovornost i zaštitu prava.
Pogled unapred: Očekuje se da buduća vlada obezbedi kvalitetne suštinske reforme
Ovaj Izveštaj Evropske komisije ispraća vlast Srpske napredne stranke. Studentska lista je pobedila na izborima 25. oktobra sa obećanjem da će vratiti zarobljenu državu njenim građanima, državu u kojoj institucije funkcionišu u javnom interesu i gde su svi jednaki pred zakonom. Reforme koje predstoje dobile su ubedljivu većinsku podršku birača. Vrlo je važno to što je je potreba za reformama autentična, prepoznata odozdo - iz prakse običnog građanina. Nju nije nametnula Evropska unija, ali nije iznenađujuće da se podudaraju kritične oblasti na kojima jednako insistiraju i građani i Brisel.
Koalicija prEUgovor će nastaviti da prati reforme u Klasteru 1, uz očekivanje da će se sa formiranjem nove vlasti otkloniti prethodno prepoznate prepreke i nedostatak političke volje za suštinsko napredovanje vladavine prava. Time će Srbija najzad moći da iskoristi prozor prilike za proširenje, a koji je otvoren nakon ruske agresije na Ukrajinu 2022. godine. Osim Klastera 1, gde se pozicije nove vlasti i Brisela podudaraju, Srbija ima i druga osetljiva i problematična poglavlja koja mogu da zaustave napredovanje - 31 (Spoljna, bezbednosna i odbrambena politika), u kojem se očekuje usklađivanje Srbije sa stavovima EU prema Rusiji, između ostalog, i 35 (Ostalo), koje pokriva normalizaciju odnosa sa Prištinom. Bilo bi mudro od Evropske komisije i Saveta EU da ne insistiraju na njima u ovom odsudnom trenutku jer bi time produbili evroskepticizam u državi kojoj sleduje ozbiljan reformski zahvat na unutrašnjem planu.
Srbiji predstoji otvaranje Klastera 3, za koji je već tehnički pripremljena, čak i više nego u drugim klasterima koji su do sada otvoreni, ali je nedostatak vladavine prava blokirao napredak pregovora. Koalicija očekuje i sprovođenje prioritetnih koraka iz Reformske agende, bar kada je reč o Klasteru 1, što će značiti i nove tranše iz Plana rasta za Srbiju. Za veliki broj koraka već su prošli rokovi, ali je do sada Evropska komisija odobravala i tzv. „grace period“ kako se namenjena sredstva ne bi nepovratno izgubila.
Tako je nepovratno izgubljeno vreme za koje se Srbija mogla približiti članstvu poput Crne Gore, sa kojom je ranije bila predvodnik pristupnog procesa. U međuvremenu ju je prestigla Albanija, i sa brojem otvorenih poglavlja i sa opštom ocenom spremnosti za članstvo. Dok se ove dve zemlje vide kao nove predvodnice procesa, Srbija se već drugu godinu zaredom svrstava u koš sa Gruzijom i Turskom koje pokazuju nezainteresovanost i nazadovanje. Na grafikonu ispod jasno se vidi da je Srbija po ukupnom nivou pripremljenosti i dalje relativno blizu Albaniji, ali je razlika znatno veća u Klasteru 1, naročito u poglavljima 23 i 24 koja se odnose na vladavinu prava.
S druge strane, primeri Crne Gore i Albanije pokazuju i šta se može postići za kratko vreme ukoliko postoji volja, s tim da koalicija prEUgovor dosledno veći naglasak stavlja na kvalitet reformi nego na brzinu procesa.
U nastavku slede komentari članica koalicije prEUgovor na pojedine oblasti koje redovno prate.
Borba protiv korupcije: Propisi se unapređuju „na parče” a praksa pogoršava
Već treću godinu za redom godišnji izveštaj Evropske komisije ocenjuje da postoji ograničeni napredak u borbi protiv korupcije iako se u praksi čini da, ne samo da nema progresa, već da se u ovoj oblasti značajno nazaduje. Ove ocene su očigledno date na osnovu formalnih kriterijuma, gde se bilo kakav pomak “nagrađuje” boljom ocenom, bez obzira na to što u isto vreme postoji nazadovanje po drugim pitanjima, ili što preteže odsustvo bilo kakvog napretka po pitanjima koja su najvažnija. Međunarodna istraživanja o percepciji korupcije ne bi potvrdila ovu ocenu s obzirom na to da prema Indeksu percepcije korupcije Srbija beleži nazadovanje i najgori rezultat u prethodne dve decenije.
Preporuke se odnose na poboljšanje rezultata u suzbijanju korupcije, na ispunjavanje svih preporuka GRECO i primenu antikorupcijskih planskih dokumenata. U pogledu prve od pomenutih preporuka, izveštaj EK pokazuje nazadovanje. Ispunjavanje „nekih od preporuka” se naziva „korakom u dobrom pravcu”, dok se neki napredak konstatuje samo kod izmena zakona.
Tako, izveštaj konstatuje usvajanje amandmana na Zakon o finansiranju političkih aktivnosti, Zakon o sprečavanju korupcije i Zakona o lobiranju, koji rešavaju samo neke od ODIHR i GRECO preporuka, i odmah se prelazi na napomenu o potrebi da se njihova primena isprati. Izveštaj EK propušta da navede da su izmene tih zakona donete u procesu koji je ostavio minimalno prostora za njihovo unapređenje.
Strateška antikoruptivna akta nedovoljno ambiciozna, a pride se i ne primenjuju
U pogledu strateškog okvira za borbu protiv korupcije, kojem je u dosadašnjim izveštajima posvećivana velika pažnja, fokus problema pomera se sa usvajanja dokumenata - Strategije i pratećih akcionih planova - na njihovu primenu. Međutim, Izveštaj pogrešno konstatuje da je nedostatak koordinacionog tela uzrok nedovoljnog sprovođenja akcionog plana. Čak 80 odsto mera iz prethodnih akcionih planova je preneto u Akcioni plan za 2026-2028. godinu, što je i konstatovano u Izveštaju EK. Transparentnost Srbija je u više navrata upozoravala da su aktivnosti u okviru ovih strateških akata nedovoljno ambiciozno planirane i, čak i da se sprovedu u potpunosti, ne bi rešile ključne probleme u oblasti borbe protiv korupcije.
Da nije bilo jasnog opredeljenja za efikasnu borbu protiv korupcije u odlazećoj vlasti, najbolje govori dugogodišnje ukazivanje Izveštaja EK na potrebu saradnje Vlade sa telom koje je sama uspostavila - Savetom za borbu protiv korupcije. Za to nisu potrebna nikakva sredstva, niti novi mehanizmi, već jednostavna politička odluka.
Izveštaj navodi da su ispunjene tri od 24 GRECO preporuke iz petog kruga evaluacija i navodi da je ovo korak u dobrom pravcu iako su sve preporuke iz ovog kruga trebalo da budu ispunjene do kraja 2023. godine. Rad na ispunjenju nekih od ključnih preporuka GRECO pri tom nije ni započet, što se naročito odnosi na imunitet članova Vlade, provere integriteta najviših funkcionera izvršne vlasti pre stupanja na funkciju i proširivanje nadležnosti Tužilaštva za organizovani kriminal (TOK) na predmete koji se odnose na krivičnu odgovornost predsednika Republike.
Nedovoljna transparentnost javnih nabavki u fokusu javnosti i Evropske komisije
Uzbunjivači se u Izveštaju pominju samo u kontekstu otkrivanja ugovora i javnih nabavki i potrebe da se zakonodavni okvir uskladi sa EU standardima. Najnovija praksa, nakon političkih promena u Srbiji, pokazuje obnovljeno interesovanje građana da prijavljuju uočene koruptivne aktivnosti i potrebu da se posveti više pažnje unapređenju statusa uzbunjivača u praksi, a naročito da se obezbedi praćenje postupanja po njihovim prijavama.
Izveštaj prepoznaje javne nabavke kao sektor koji je naročito podložan korupciji i da se mnogi ugovori dodeljuju po pravilima koja propisuju specijalni zakoni ili međuvladini ugovori, zaobilazeći time pravila iz Zakona o javnim nabavkama. U tom smislu se izričito navode poseban zakon o EXPO i dopuna posebnog Zakona o Moravskom koridoru koja je omogućila da se ovaj projekat proširi na još jednu deonicu. Slično tome, konstatuje se da je javni poziv za izgradnju Đerdapa 3 ograničio konkurenciju.
Prema ocenama EK, transparentnost projekata koji se realizuju preko međudržavnih sporazuma „je povećana”, ali „nedovoljno”. Zanimljivo je da se ovo pitanje takođe tretira u okviru Reformske agende, gde je Evropska komisija preliminarno ocenila kao „ispunjen” korak koji se odnosi na „objavljivanje ugovora”.
Koalicija prEUgovor podseća da Ustavni sud još uvek nije razmotrio inicijativu za ocenu ustavnosti posebnog zakona o EXPO, a da nedavno objavljeni nalazi pokazuju da je kod ovih nabavki nivo konkurencije daleko manji nego kod „običnih javnih nabavki”, što se može pripisati i tome što u slučaju ovih nabavki ne postoji nikakva pravna zaštita, čak ni u slučajevima kada je jasno da su nabavke nameštene.
Osnovna prava: Položaj ranjivih grupa nije unapređen
Evropska komisija i ove godine ponavlja uglavnom iste ocene i preporuke, što potvrđuje odsustvo suštinskog i održivog napretka u zaštiti osnovnih prava. Ključni problem ostaje jaz između usvajanja propisa i strateških dokumenata i njihove primene, uz nedovoljnu institucionalnu zaštitu, finansijske i ljudske resurse i dostupnost usluga podrške. Nalazi Komisije u velikoj meri odgovaraju upozorenjima iz ovogodišnjeg (maj 2026) i ranijih Alarm izveštaja. Oni takođe potvrđju da problem nije u nedostatku prepoznavanja prioriteta, već u izostanku političke i institucionalne odgovornosti za njihovo sprovođenje.
Komisija ukazuje na nedovoljnu primenu antidiskriminacionih propisa, nazadovanje u oblasti rodne ravnopravnosti i suspenziju relevantnog zakona. Žene iz marginalizovanih grupa posebno su izložene višestrukoj diskriminaciji. Nasilje nad ženama i nasilje u porodici ostaju široko rasprostranjeni, dok su žene aktivne u protestima dodatno nesrazmerno izložene nasilju i zastrašivanju. Uprkos ponovljenim preporukama za usklađivanje sa međunarodnim standardima, uključujući izmene definicija silovanja i seksualnog uznemiravanja, ključne mere izostaju. Strategija za suzbijanje nasilja prema ženama produžena je do 2027. godine, uz izmene pokazatelja bez javne rasprave, dok akcioni plan nije usvojen. Posebno zabrinjava porast broja ubijenih žena koje su prethodno prijavile nasilje, kao i hronična nedovoljna finansiranost i neravnomerna dostupnost specijalizovanih usluga podrške koje pretežno pružaju organizacije civilnog društva.
Ponavljaju se zahtevi za unapređenje zakonodavstva i delotvorne zaštite. U oblasti prava deteta izostaju zabrana telesnog kažnjavanja u porodici i zabrana dečjih brakova, kao i adekvatna zaštita dece žrtava nasilja i rešavanje ozbiljnih kršenja prava dece u ustanovama, posebno dece sa invaliditetom. Komisija ukazuje i na neopravdano problematizovanje učešća dece u protestima od strane vlasti. Za osobe sa invaliditetom ključni problemi ostaju nepristupačnost, spora deinstitucionalizacija, nasilje nad ženama u ustanovama i neophodna reforma lišavanja poslovne sposobnosti koja bi zaštitila prava ovh osoba. LGBTIQ+ osobe i dalje su izložene diskriminaciji, govoru mržnje i nasilju, bez odgovarajuće institucionalne zaštite i pravnog priznavanja istopolnih zajednica.
Usklađivanje krivičnog zakonodavstva sa standardima EU i dalje kasni, kao i usvajanje strategije za prava žrtava i svedoka i uspostavljanje nacionalne službe podrške žrtvama. Organizacije civilnog društva nastavljaju da pružaju najveći deo specijalizovane podrške bez stabilnog finansiranja. Pristup pravdi ostaje posebno otežan ženama koje su izložene rodno zasnovanom nasilju i diskriminaciji, dok izmene Zakona o besplatnoj pravnoj pomoći još nisu usvojene.
U Poglavlju 24 ograničeni napredak usvajanjem propisa, a praksa pogoršana
U Poglavlju 24 određen pomak napravljen je usvajanjem zakonskih i strateških akata u oblasti borbe protiv trgovine ljudima, trgovine oružjem i nasilnog ekstremizma. To su ujedno bile preuzete obaveze Srbije na osnovu Reformske agende iz 2024. godine, iako su rokovi značajno probijeni.
Kada je reč o kritičnim oblastima reforme policije i borbe protiv organizovanog kriminala, nije bilo ni normativnog pomaka, dok se u praksi videlo pogoršanje stanja. Evropska komisija ponavlja preporuke da treba obezbediti operativnu autonomiju policije u odnosu na Ministarstvo unutrašnjih poslova i saradnju policije sa tužilaštvom. Nacrt zakona o unutrašnjim poslovima iz aprila 2026. godine nije ispunio ove ciljeve, niti je usvojen u produženom roku, te će se sa promenom vlasti staviti ad acta, što je verovatno i najbolje rešenje nakon svih loših verzija.
Dosta jasnije se kritikuje učešće službi bezbednosti u krivičnim istragama i najzad se izričito traži da „Srbija bi trebalo postepeno da ukine ulogu bezbednosnih službi u istragama slučajeva teškog i organizovanog kriminala.“ To je, inače, jedna od mera na kojoj, pod različitim izgovorima, gotovo ništa nije učinjeno od usvajanja Akcionog plana za Poglavlje 24 pre tačno deset godina. Do kraja nije dovedeno ni usvajanje operativnog plana za finansijske istrage i oduzimanje nelegalno stečene imovine, koji je pripreman tokom 2025. godine. Očekuje se da će sve ove teme biti u fokusu buduće vlade i već su deo žustrih rasprava u javnosti.
U izveštaju se navodi da se Tužilaštvo za organizovani kriminal (TOK) suočava se sa pritiscima i preprekama, istrage u politički osetljivim slučajevima poput Nadstrešnice još nisu završene, a i dalje ne postoji robustan bilans istraga, optužnica i pravosnažnih presuda za organizovani kriminal i visoku korupciju. Poseban osvrt pravi se i na negativne posledice tzv. Mrdićevih zakona na TOK i Specijalno tužilaštvo za visokotehnološki kriminal koje je utopljeno u Više javno tužilaštvo u Beogradu.
Ocena upravljanja migracijama kao uglavnom zadovoljavajućeg nedovoljno odražava promene migracionih tokova, slabosti u praćenju i kontroli kretanja i boravka stranaca, nastavak delovanja nasilnih krijumčarskih grupa i izazove radnih migracija, uključujući prevenciju sekundarnih kretanja i zaštitu od eksploatacije. Kadrovsko jačanje Kancelarije za azil, veći broj intervjua i smanjenje zaostalih predmeta ne potvrđuju sami po sebi unapređenje kvaliteta i blagovremenosti odluka, dok nedostaci u zaštiti dece i prekid pravne i psihosocijalne pomoći, prevođenja i kulturne medijacije koje obezbeđuje civilno društvo otkrivaju probleme delotvornosti i održivosti sistema. Preporuku o usklađivanju sa Paktom treba konkretizovati kroz jasne prioritete i procenu posledica po Srbiju, jer delotvornost njegovih mera još nije sveobuhvatno sagledana ni u EU, uz uvažavanje položaja Srbije kao kandidata za članstvo i treće države u primeni pojedinih mehanizama.
Pozitivno je što je izveštaj ovoga puta oštriji i realističniji u oceni stanja u oblasti borbe protiv trgovine ljudima u Srbiji. Posebno je važno jasno prepoznavanje da najveći teret podrške i zaštite žrtava nose organizacije civilnog društva, kojima istovremeno nije obezbeđeno dovoljno i stabilno finansiranje. Ocena da strateški dokumenti još nisu ostvarili opipljiv uticaj potvrđuje da je dosadašnji napredak pretežno formalan i kozmetički. Srbija je u aprilu 2026. godine usvojila novi Zakon o sprečavanju i suzbijanju trgovine ljudima i zaštiti žrtava, a u julu 2026. godine i izmene Krivičnog zakonika kojima se trgovina oružjem efikasno kriminalizuje. Međutim, usvajanje propisa i planova mora biti praćeno stvarnim rezultatima u kažnjavanju počinilaca i delotvornoj zaštiti žrtava.