Dok Evropska unija nastoji da unapredi efikasnost svog sistema povratka migranata, ideja o uspostavljanju „centara za povratak" (engl. return hub) – centara za privremeni smeštaj stranaca sa konačnim rešenjem o vraćanju – sve ozbiljnije ulazi u institucionalni i politički diskurs Unije. Iako regulativa kojom se uspostavlja zajednički sistem povratka još nije usvojena, više država članica već istražuje bilateralne aranžmane sa trećim zemljama, pri čemu se Srbija, uz ostale zemlje Zapadnog Balkana, sporadično navodi kao jedna od mogućih opcija u širem okviru eksternalizovanih migracionih politika.
Kontekst i logika nove migracione politike Evropske unije
Predlog Evropske komisije iz marta 2025. godine (COM/2025/101 final) predstavlja pokušaj da se standardizuje i ubrza proces prinudnog povratka u okviru šengenskog prostora. Prema podacima Komisije, manje od 20% osoba kojima je izdato rešenje o vraćanju i naloženo napuštanje teritorije EU bude zaista i vraćeno. Ova niska stopa efektivnog povratka otvara pitanje efikasnosti postojećeg sistema, naročito imajući u vidu političke pritiske u državama članicama i očekivanja javnosti unutar Unije da se migraciona politika dosledno sprovodi.
U tom smislu, efikasan sistem povratka identifikovan je kao ključni stub novog Pakta o migracijama i azilu, usvojenog 2024. godine. Pakt ima za cilj da objedini različite aspekte upravljanja migracijama, pri čemu uspostavljanje „efikasnog, humanog i održivog” povratka zauzima centralno mesto. Komisija u dokumentima jasno ističe da funkcionisanje migracionog sistema ne može biti održivo bez pouzdanog i operativnog sistema povratka. Uvođenje tzv. koordinatora povratka (eng. return coordinator) i osnaživanje uloge Frontex-a u sprovođenju prinudnih povrataka dodatno ukazuju na važnost koju EU pridaje ovom segmentu politike. Drugim rečima, povratak nije zamišljen samo kao završna mera, već kao važan deo koji pokazuje ozbiljnost i doslednost u sprovođenju migracione politike.
U tom kontekstu, „centri za povratak” se nameću kao instrument eksternalizacije - premeštanja odgovornosti za sprovođenje mera migracione politike izvan teritorije EU. Ovi centri bi služili za privremeni smeštaj državljana trećih zemalja kojima je izdato rečenje o vraćanju i naloženo napuštanje teritorije EU ili kojima je odbijen ulazak u EU, a čije konačno vraćanje u zemlju porekla nije trenutno moguće. Njihova pravna i politička održivost otvara brojna pitanja za zemlje potencijalne domaćine.
Nova pravna arhitektura: od direktive ka uredbi
Za razliku od prethodne Direktive 2008/115/EZ o povratku, koja je državama članicama dozvoljavala određeni stepen fleksibilnosti u prenosu odredaba u nacionalno zakonodavstvo, predlog iz 2025. godine ima formu uredbe - što znači da će, nakon usvajanja, njene odredbe imati neposredno i obavezujuće dejstvo u svim državama članicama, bez potrebe za dodatnim zakonodavnim intervencijama na nacionalnom nivou. Ova promena ukazuje na snažnu političku volju EU da centralizuje i ujednači politiku povratka.
Kada je reč o trećim zemljama poput Srbije, one formalno nisu obavezane ovom uredbom. Međutim, države članice EU koje žele da uspostave „centar za povratak” u trećoj zemlji dužne su da garantuju da je takav aranžman u skladu s pravom EU. To praktično znači da bi svaka država, uključujući i Srbiju, ukoliko pristane da bude domaćin, morala da ispuni niz operativnih i pravnih uslova koji proizlaze iz evropskog pravnog okvira (uključuju postojanje pravno obavezujućeg sporazuma, nezavisni nadzor, zaštitu ranjivih grupa i druge institucionalne mehanizme) - ne kao pravnu obavezu prema EU, već kao deo ugovornog odnosa sa državom članicom.
Normativni izazovi i pitanja zaštite prava
Evropska agencija za osnovna prava (FRA) jasno upozorava da „centri za povratak“ ne smeju postati pravno prazne zone i da njihovo planiranje mora biti usklađeno sa standardima osnovnih prava i pravom EU. FRA iznosi nekoliko ključnih preporuka koje ovakvi aranžmani moraju uključivati:
· odluke o povratku i odbijanju ulaska treba da se zasnivaju na individualnim procenama;
· princip zabrane prinudnog vraćanja (non-refoulement) je neprikosnoven, a ranjivi povratnici, uključujući decu, treba da budu izuzeti iz prenosa (zabrinjavajuće je da novi predlog Regulativa o povratku (2025/0059) eksplicitno izuzima samo maloletnike bez pratnje i porodice sa decom, ali ne pominje ostale ranjive grupe);
· sporazumima sa zemljama domaćinima treba da prethodi procena uticaja;
· moraju se utvrditi minimalni standardi zakonitog postupanja, uz usklađivanje finansiranja iz fondova EU sa merama zaštite osnovnih prava;
· treba uspostaviti nezavisne mehanizme za nadzor ljudskih prava, pri čemu predložena Uredba (2025/0059) predviđa obavezu uspostavljanja takvog monitoringa.
FRA takođe daje dodatne smernice o načinu sprovođenja monitoringa unutar „centara za povratak“, ističući da monitoring mora obuhvatiti sve faze procesa povratka, uz uključivanje nacionalnih tela za ljudska prava i u državama članicama i u zemljama domaćinima, kao i nadzornika za osnovna prava koji procenjuju usklađenost Frontex-ovih operativnih aktivnosti.
Dalje, brojna pravna pitanja ostaju otvorena: pravni status migranata u “centru za povratak” van EU teritorije je nejasan - ko je odgovoran za sprovođenje prava, kakva je uloga lokalnih sudova, i postoji li efektivan mehanizam žalbe? Ukoliko bi Srbija pristala na takav model, ona bi se suočila sa kompleksnim zahtevima usklađivanja institucionalne prakse sa pravilima i standardima EU, ali bez pristupa sistemima odlučivanja unutar Unije.
Zemlje Zapadnog Balkana kao poželjni partneri
Zemlje Zapadnog Balkana nesumnjivo će biti deo debata o aktuelnim pravcima daljeg usmeravanja politika povratka, ali i potencijalnih bilateralnih pregovora koji bi uključivali različite modalitete eksternalizacije ovlašćenja i obaveza zemalja članica u kontekstu evropskih politika.
Geopolitički položaj Srbije, njena uloga tranzitne zemlje na Balkanskoj ruti i postojeći modaliteti saradnje sa Evropskom unijom u oblasti migracija - uključujući potpisani statusni sporazum sa Frontex-om i zajedničke operativne aktivnosti na granicama - čine je potencijalno atraktivnim partnerom za uključivanje u eksternalizovane migracione politike EU. Nesumnjivo, prethodno iskustvo u rešavanju velikih izazova na Zapadnobalkanskoj ruti, aktivan pristup Srbije, uz pozitivno ocenjenu institucionalnu fleksibilnost i pokazanu spremnost na prilagođavanje zahtevima međunarodnih aktera u oblasti migracija, mogu predstavljati važne činioce bilateralnih dogovora sa državama članicama.
Do sada je samo Ujedinjeno Kraljevstvo javno pomenulo Srbiju kao jednu od zemalja - zajedno sa drugim zemljama Zapadnog Balkana, poput Severne Makedonije, Kosova* i Bosne i Hercegovine - koje razmatra u okviru svoje strategije za uspostavljanje „centara za povratak“ van teritorije UK. Švedska je, s druge strane, među državama članicama EU koje javno zagovaraju uspostavljanje „centara za povratak“, ali do sada nije iznela konkretne predloge koji uključuju Srbiju ili druge zemlje regiona. Za razliku od Albanije, koja je sklopila petogodišnji sporazum sa Italijom, ali je odbila sličan predlog Ujedinjenog Kraljevstva, Srbija se do sada nije javno opredelila niti iznela stav o mogućnosti učešća u ovakvom aranžmanu. Iskustvo Italije i Albanije pokazuje da čak i uz politički dogovor, operativna realizacija može biti ograničenog dometa - iako je plan predviđao do 36.000 migranata godišnje, u aprilu 2025. u Gjadru ih je bilo svega 43. To može ukazivati ne samo na karakter migracionih tokova, već i na pravne i logističke prepreke.
Centri za povratak: između međunarodnog angažmana i definisanja nacionalnih interesa zemlje domaćina
Uloga domaćina „centra za povratak” ne podrazumeva samo tehničku i logističku odgovornost, već i preuzimanje delova izvršne migracione politike drugih država i međunarodnih aktera. U tom kontekstu, pitanje koje se otvara nije samo da li prihvatiti ovu ulogu, već i pod kojim uslovima bi je trebalo prihvatiti?
Razmatranje potencijalnih bilateralnih dogovora zahteva podjednako sagledavanje i uvažavanje političkog aspekta, kao i operativnog. Politički aspekt svakako treba da ima za polaznu osnovu proces evropskih integracija, ali i sagledavanje međunarodnih obaveza preuzetih pod okriljem Ujedinjenih nacija, Saveta Evrope i drugih međunarodnih partnerstava. Međunarodni standardi usvojeni u okviru univerzalnog i regionalnog sistema zaštite podjednako su važni i za operativni nivo, imajući u vidu da potpisivanje ili uključivanje u različite procese ne oslobađa države odgovornosti pred nadzornim telima i sudovima koji se staraju o primeni tih standarda i pred kojima se utvrđuju povrede preuzetih obaveza, a čiji je prevashodni cilj zaštita ljudska prava i osnovne sloboda - uključujući i prava migranata.
Obe ove dimenzije svakako prožima i prizma integriteta i suvereniteta države, što zahteva jasnu artikulaciju granica odgovornosti i pažljivo sagledavanje potencijalnih ograničenja u pogledu zakonodavne i izvršne vlasti.
Ukoliko se opcija uspostavljanja „centra za povratak” u Srbiji nađe na političkoj agendi, neophodno je da bude razmotrena u okviru institucionalizovanog, transparentnog i inkluzivnog procesa koji uključuje nadležne državne organe, predstavnike civilnog društva, stručnu javnost i relevantne međunarodne partnere. Odluka takvog značaja mora se temeljiti na celovitoj proceni koristi i rizika, uz jasno definisane nacionalne interese, dugoročne ciljeve migracione politike i poštovanje međunarodnih obaveza.
Grupa 484
Tekst je objavljen u okviru projekta koji finansira Ministarstvo spoljnih poslova i međunarodne saradnje Republike Italije. Za iznete stavove odgovoran je autor i oni ni na koji način ne predstavljaju stavove Ministarstva spoljnih poslova i međunarodne saradnje.