Na Međuvladinoj konferenciji o pristupanju Evropskoj uniji, koja je održana u decembru 2016. godine u Briselu, Srbija je otvorila Poglavlje 5 koje se odnosi na javne nabavke. Iako su tadašnje prognoze u pogledu zatvaranja ovog poglavalja bile optimistične, Srbija ni posle devet godina nije ispunila kriterijume za njegovo privremeno zatvaranje. Štaviše, može se reći da je Srbija danas dalje od njihovog ispunjenja nego što je bila 2016. godine. To pokazuje većina indikatora kvaliteta sistema javnih nabavki.
Brojevi govore više od reči
Naime, 2016. u proseku su podnošene 3 ponude po postupku javne nabavke, a u 43% od ukupnog broja postupaka je bila podneta samo jedna ponuda. Osam godina kasnije, 2024. godine, prosečan broj ponuda po postupku je 2.5, a u više od polovine postupaka je podneta samo jedna ponuda. Takođe, 2016. u više od 10% postupaka kao kriterijum za izbor najpovoljnije ponude korišćena je kombinacija cene i kvaliteta, dok su 2024. godine drugi kriterijumi osim cene prilikom dodele ugovora korišćeni u istom ili čak nešto manjem procentu (9.75%). Cena je dakle i dalje dominantan kriterijum za izbor ponuda iako je od 1. januara 2024. godine propisana obaveza naručilaca da pored cene koriste i neki od kriterijuma kvaliteta za pojedine usluge (usluge razvoja računarskog programa, arhitektonskih usluga, inženjerskih usluga, usluga prevođenja ili savetodavnih usluga). Skoro polovina (45%) ukupne vrednosti sprovedenih nabavki u proteklih pet godina (2020-2024) ugovorena je na osnovu izuzeća od primene Zakona o javnim nabavkama.
Da stanje u oblasti javnih nabavki u Srbiji nije blistavo govore i izveštaji Evropske komisije (EK) o napretku Srbije u kojima se iz godine u godinu ponavljaju manje ili više iste primedbe. One se odnose, pre svega, na postojanje posebnih zakona koji suspenduju Zakon o javnim nabavkama, zatim na ograničavanje konkurencije kroz međunarodne sporazume, na potrebu daljeg usklađivanja nacionalnog zakonodavstva sa direktivama EU, kao i na jačanje kapaciteta ključnih institucija u sistemu javnih nabavki.
Pri tome, ako pogledamo izveštaje EK u poslednje tri godine, Srbija je kada je reč o javnim nabavkama postupila samo po jednoj preporuci, stavivši van snage Zakon o posebnim postupcima radi realizacije projekata izgradnje i rekonstrukcije linijskih infrastrukturnih objekata od posebnog značaja za Republiku Srbiju iz 2020. Međutim, samo tri meseca nakon toga usvojen je novi lex specialis koji omogućava suspenziju Zakona o javnim nabavkama - Zakon o posebnim postupcima radi realizacije međunarodne specijalizovane izložbe EXPO BELGRADE 2027 (2023), tako da suštinski nikakav napredak u tom pogledu zapravo nije ostvaren. Posebno što je od 2021. godine na snazi i Zakon o korišćenju obnovljivih izbora energije koji, takođe, omogućava suspenziju Zakona o javnim nabavkama.
Pasivna uloga Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki
Veliki deo odgovornosti za ovakvo stanje nesumnjivo snose i najznačajnije institucije u sistemu javnih nabavki, a pre svih Kancelarija za javne nabavke i Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki. Međutim, dok su Kancelariji povremeno i upućivane kritike, Republička komisija je neshvatljivo sve vreme prolazila „ispod radaraˮ.
Republička komisija ima izuzetno važnu ulogu u sistemu javnih nabavki. Njena najznačajnija nadležnost se sastoji u donošenju konačnih odluka u postupcima javnih nabavki, javno-privatnih partnerstava i koncesija u kojima učesnici tih postupaka smatraju da su oštećeni. To znači da će se sporna javna nabavka sprovesti onako kako ovo nezavisno telo odluči. Problem je, međutim, što ovo telo ne koristi mehanizme koje ima na raspolaganju po zakonu i na taj način dodatno doprinosi urušavanju poverenja u sistem javnih nabavki u Srbiji.
Pre svega, imajući u vidu različite predmete javnih nabavki, kao i niz specifičnih oblasti u kojima se sprovode javne nabavke, potpuno je jasno da članovi Republičke komisije, koji su bez izuzetka pravnici po obrazovanju, ne raspolažu znanjem potrebnim za utvrđivanje činjenica u svakom konkretnom slučaju. I pored toga, Republička komisija radi utvrđivanja činjeničnog stanja nijednom nije održala usmenu javnu raspravu u nekom od predmeta u kojima je postupala, niti je angažovala stručno lice prilikom odlučivanja o zahtevima za zaštitu prava, iako su obe ove mogućnost bile predviđene i starim i novim zakonom.
Ovo može biti razlog i zašto su odluke Republičke komisije često nepotrebno duge, sa besmislenim ponavljanjem navoda zahteva za zaštitu prava, odgovora na zahtev, ali i izvedenih dokaza, dok su obrazloženja i nalozi po kojima naručioci treba da postupe nerazumljivi i kratki. Takođe, ne postoji ni jedinstvena pravna praksa ovog tela, pa Republička komisija često odlučuje od slučaja do slučaja, tako da se odluke neretko razlikuju i kada se odnose na identične slučajeve.
Takođe, jedan od instrumenata koji Republička komisija ima na raspolaganju ali ga ne koristi je i usvajanje obavezujućih pravnih stavova u vezi sa primenom propisa iz oblasti javnih nabavki. Svrha načelnih stavova je da olakšaju primenu pojedinih odredaba zakona u situacijama kada postoje nedoumice u praksi oko njihove primene. Međutim, iako se zakon u poslednje vreme nekoliko puta menjao i bez obzira što je bilo brojnih nedoumica po pitanju primene pojedinih odredaba zakona, Republička komisija je poslednji načelni pravni stav usvojila pre 11 godina (aprila 2014. godine). Posebno čudi što ovaj instrument nije korišćen u periodu nakon početka primene novog zakona kada su dileme u vezi sa primenom zakona po prirodi stvari najčešće, a na šta je posebno ukazano i u Nacionalnoj strategiji za borbu protiv korupcije za period od 2024-2028. godine.
Ukinuta građanska kontrola nad radom Republičke komisije
Naposletku, važno je napomenuti da je aktuelnim Zakonom o javnim nabavkama (2019) ukinuta građanska kontrola ovog izuzetno važnog tela za javne nabavke. Naime, prema prethodnom zakonu naručioci, ponuđači, odnosno druga zainteresovana lica koja su smatrala da su im prava ozbiljno povređena u postupku pred Republičkom komisijom, mogla su da Odboru za finansije, republički budžet i kontrolu trošenja javnih sredstava Narodne skupštine podnesu predstavke, a nadležni odbor je na osnovu tih predstavki mogao da zahteva od Republičke komisije da u određenom roku dostavi izveštaj o svakom pojedinačnom predmetu u kojem je odlučivala. Iako nadležni odbor nikada nije razmatrao predstavke na rad ovog tela, odluka da se u novom zakonu ukine ovaj vid kontrole rada Republičke komisije predstavlja svakako korak nazad u regulisanju zaštite prava u postupcima javnih nabavki.
Imajući u vidu napred opisano stanje u oblasti javnih nabavki u Srbiji, ali i očigledne probleme u funkcionisanju jednog od ključnih tela u sistemu javnih nabavki, nesumnjivo možemo da zaključimo da bi se jačanjem kapaciteta i korišćenjem zakonom propisanih ovlašćenja od strane Republičke komisije u značajnoj meri doprinelo poboljšanju efikasnosti i kvaliteta postupaka javnih nabavki, a time i ispunjenju kriterijuma za zatvaranje Poglavlja 5 (odnosno čitavog Klastera 1 u čijem sastavu se nalazi ovo poglavlje).
Ovo pre svega što ujednačena i usaglašena primena prava obezbeđuje jednakost pred zakonom i pravnu sigurnost u državi koja je zasnovana na vladavini prava. Ujednačena primena prava doprinosi poverenju javnosti u sudove i druge državne organe, imaoce javnih ovlašćenja i organe lokalne samouprave pred kojima se ostvaruje ustavom zajamčeno pravo na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo.
Rastko Naumov, saradnik Centra za primenjene evropske studije
