Predlog Zakona o Zaštitniku građana, koji je danas na dnevnom redu Narodne skupštine, neće obezbediti veću nezavisnost ni efikasnost ove institucije. Pozitivno treba oceniti uvedenu zabranu reizbora na funkciju Zaštitnika građana i produžavanje trajanja mandata na osam godina. Većina problema koji postoje u važećem Zakonu o Zaštitniku građana neće biti otklonjena. O ključnim pitanjima koja su bila sporna tokom procesa pripreme ovog propisa za prEUgovor piše Vladica Ilić iz Beogradskog centra za ljudska prava.
Početkom oktobra 2021. godine, Vlada je utvrdila Predlog novog Zakona o Zaštitniku građana i podnela ga Narodnoj Skupštini. Proces izrade ovog propisa počeo je u proleće 2021, kada je Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave (MDULS) objavilo Polazne osnove za izradu teksta nacrta zakona o Zaštitniku građana koje je izradila Posebna radna grupa tog ministarstva u čijem sastavu su bili predstavnici državnih organa. Krajem marta 2021, MDULS je na sednicu Posebne radne grupe pozvao predstavnike Nacionalnog konventa o Evropskoj uniji, koji su izneli veći broj primedbi od kojih su neke prihvaćene, a potom je o Nacrtu zakona održana javna rasprava.
U Predlogu zakona o Zaštitniku građana posebno treba obratiti pažnju na sledeća rešenja:
Postupak izbora Zaštitnika građana: suštinski problem neće biti rešen
Adekvatno uređivanje postupka za izbor Zaštitnika građana je jedno od najvažnijih pitanja za zaštitu nezavisnosti i ostvarivanje korektivne uloge ove institucije. Samo proces za izbor ombudsmana koji je jasan, transparentan, participativan i zasnovan na objektivnim i javno dostupnim kriterijumima može osigurati nezavisnost i poverenje javnosti u rad institucije.
Na potrebu za izmenama postojećih normi o izboru ombudsmana je poslednji put ukazao Potkomitet za akreditaciju Globalne alijanse nacionalnih institucija za ljudska prava (SCA). U izveštaju SCA od decembra 2020. godine, kojim je Zaštitniku građana odložena potvrda „A” statusa u pogledu pridržavanja Pariskih principa, zaključeno je da odredbe važećeg ZoZG ne omogućavaju dovoljnu participativnost i transparentnost, budući da njima nije predviđeno raspisivanje javnog konkursa, kao ni sprovođenje širokih društvenih konsultacija u procesu izbora ombudsmana.
Ukoliko Predlog novog Zakona o Zaštitniku građana (ZoZG) bude usvojen u parlamentu bez izmena, čini se da on neće rešiti postojeće probleme koji se odnose na postupak izbora. Zapravo, neće se suštinski ni razlikovati od već postojećeg postupka za izbor. Izbor aktuelnog ombudsmana sredinom 2017. godine i njegovih zamenika krajem 2019. pokazali su sve nedostatke postojećeg zakonskog rešenja.
Iako se Predlogom predviđa raspisivanje javnog poziva svim zainteresovanim licima da se prijave za kandidata za Zaštitnika građana, treba primetiti da se zadržava postojeće rešenje da samo poslaničke grupe imaju pravo da odboru nadležnom za ustavna pitanja predlože kandidata za izbor na funkciju Zaštitnika građana, sa spiska prijavljenih kandidata koji ispunjavaju uslove za izbor. Vođenje javnih razgovora organizovaće se, dakle, isključivo sa kandidatima koje su predložile poslaničke grupe, dok se prijave ostalih kandidata koji ostanu bez podrške poslaničkih grupa neće ni razmatrati dalje od provere ispunjenosti formalnih uslova.
Time je raspisivanje javnog poziva umnogome obesmišljeno. I ukoliko poslaničke grupe predlože više od jednog kandidata za izbor Zaštitnika građana, na konačno izglasavanje u plenum „šalje se“ samo jedan - onaj koji je izglasan većinom od ukupnog broja članova pomenutog skupštinskog odbora. Ovo rešenje značajno umanjuje prostor za debatu u plenumu i izbor ombudsmana zasnovan na zaslugama.
Za izbor ombudsmana u plenumu će, kao i do sad, biti dovoljna većina glasova svih narodnih poslanika, što takođe nije u saglasnosti sa preporukama međunarodnih tela.
Kandidat za Zaštitnika građana ne mora da bude pravnik, a do izbora može da bude član političke stranke.
Pitanje koje je izazivalo dosta dilema u postupku pripreme novog ZoZG jeste da li Zaštitnik građana i zamenici Zaštitnika građana moraju biti diplomirani pravnici, kako to zahteva važeći i ZoZG. Na kraju se u Predlogu odustalo od toga da Zaštitnik i zamenici moraju biti pravnici, već da je - pored ostalih uslova za izbor - dovoljno da imaju stečeno četvorogodišnje fakultetsko obrazovanje.
Iako su u nekim zemljama prisutna rešenja prema kojima ombudsman ne mora da bude pravnik i premda predloženo rešenje načelno omogućava širem krugu zainteresovanih građana da se kandiduju i biraju na tu funkciju, zbog ustavnopravnog određenja Zaštitnika građana u našem pravnom sistemu ova izmena nije opravdana. Naime, Zaštitnik građana je inokosni organ (organ-ličnost, organ ad personam), kome u obavljanju njegove Ustavom i zakonom propisane nadležnosti pomažu zamenici i Stručna služba. Kao pojedinac koji je ovlašćen da kontroliše zakonitost i pravilnost rada organa uprave i utvrđuje da je došlo do kršenja ljudskih prava, da pokreće postupak ocene ustavnosti pred Ustavnim sudom, da daje mišljenja i inicijative na propise i nacrte i predloge propisa kojima se uređuju pitanja od značaja za ostvarivanje i zaštitu ljudskih prava, Zaštitnik građana bi morao da ima odgovarajuće stručne, odnosno pravne kompetencije koje bi mu omogućile i da samostalno donosi složene pravne odluke i zaključke o gore navedenim pitanjima.
Slabost predloženog rešenja ogleda se i u mogućnosti „pretvaranja“ Zaštitnika građana u „sledbenika“ pravnih zaključaka svojih saradnika - koji bi trebalo da mu (samo) pomažu. U konačnici, ovo rešenje značajno obesmišljava ionako sporno ovlašćenje parlamenta da razreši Zaštitnika građana zbog nestručnog obavljanja funkcije. Sve prethodno navedeno trebalo bi da važi i za zamenika Zaštitnika građana koji menja Zaštitnika u slučaju odsustva ili sprečenosti.
Pohvalno je rešenje iz Predloga o zabrani ponovnog izbora istog lica na funkciju Zaštitnika građana i produženju mandata Zaštitnika građana na period od osam godina. Prema važećem ZoZG, Zaštitnik i zamenici Zaštitnika biraju se na vreme od pet godina, i isto lice može biti najviše dva puta uzastopno birano na svaku od tih funkcija.
Predlogom je propisano da danom izbora, odnosno postavljenja, Zaštitniku građana i zamenicima prestaju sve javne, profesionalne i druge funkcije […], kao i članstvo u političkim stankama. Iz ovakvog načina formulacije odredbe proizlazi da članstvo u političkoj stranci ne predstavlja prepreku za kandidovanje na funkciju Zaštitnika ili zamenika Zaštitnika, s obzirom da Predlog propisuje ex lege prestanak članstva tek danom izbora.
Ovo rešenje je van sumnje neadekvatno, s obzirom da dopušta da Zaštitnik građana, kao što je to nedavno bio slučaj sa nekim drugim funkcionerima u nezavisnim institucijama, bude član političke stranke čak do samog izbora. Bilo je primerenije predvideti da određeno vreme pre kandidovanja na funkciju Zaštitnika građana (npr. dve ili tri godine) to lice ne sme biti član nijedne političke stranke.
Zaštitnik građana i dalje nema nadležnost da kontroliše rad javnih beležnika i izvršitelja
Ustav Srbije i važeći ZoZG onemogućavaju Zaštitnika građana da kontroliše zakonitost i pravilnost rada fizičkih lica kojima su poverena javna ovlašćenja (javni beležnici, izvršitelji i dr.). Ovaj nedostatak nije mogao biti prevaziđen ni novim zakonom bez odgovarajuće izmene člana 138 Ustava (zbog nadmoći ustavnih nad zakonskim odredbama). Venecijanski principi (tačka 13), međutim, predviđaju da nadležnost ombudsmana treba da obuhvati javne usluge koje se pružaju javnosti, bilo da ih pruža država, opštine, državni organi ili privatna lica.
Građani i dalje moraju da paralelno vode postupke pred Zaštitnikom građana i Upravnim sudom
Tačka 19 Venecijanskih principa predviđa da zvanično podnošenje pritužbe ombudsmanu može imati i suspenzivno dejstvo na vremenske rokove za podnošenje zahteva sudu. Međutim, kao i važeći ZoZG, Predlog novog ZoZG propušta da uredi odnos između pritužbe podnete Zaštitniku građana nakon iscrpljivanja pravnih sredstava pred organima uprave i tužbe podnete Upravnom sudu.
Česta je situacija da se građani nakon iscrpljivanja pravnih sredstava pred organima uprave istovremeno obraćaju Zaštitniku građana (podnošenjem pritužbe na rad organa uprave) i Upravnom sudu (podnošenjem tužbe). Donošenje odluke Upravnog suda vrlo često umanjuje praktični značaj rada Zaštitnika građana po istim pitanjima. Organi uprave skloniji su da pre postupe po obavezujućoj sudskoj odluci, nego po neobavezujućoj preporuci Zaštitnika građana, što se do sad u praksi i dešavalo više puta u slučajevima u kojima su ova dva organa imala različite stavove o osnovanosti pojedinih tvrdnji građana.
U svetlu navedenih okolnosti, u postupku donošenja novog ZoZG bilo je potrebno razmotriti predviđanje posebne odredbe prema kojoj bi podnošenje pritužbe Zaštitniku građana na rad organa uprave, zbog akta ili nedonošenja akta u pogledu kojeg je u vreme podnošenja pritužbe podnosilac mogao da podnese dozvoljenu i blagovremenu tužbu u upravnom sporu, imalo suspenzivno dejstvo na rok za podnošenje te tužbe do okončanja postupanja Zaštitnika građana, odnosno do isteka roka za postupanje organa uprave po preporukama koje je uputio Zaštitnik građana.
Za građane bi ovo, između ostalog, značilo da ne moraju paralelno da pokreću dva postupka (pred Zaštitnikom i Upravnim sudom), od čega pokretanje i vođenje jednog od njih (pred Upravnim sudom) sa sobom povlači i određene novčane izdatke. I nakon okončanja postupanja Zaštitnika po pritužbi, građanin bi, ako je i dalje nezadovoljan radom organa uprave, mogao da podnese tužbu u upravnom sporu, bez opasnosti prekluzije.
Zaštitnik građana dobija nove nadležnosti
Predlogom novog ZoZG su Zaštitniku, uz nadležnosti koje ima važećim zakonom, pridodate su još dve - da obavlja poslove nacionalnog nezavisnog mehanizma za praćenje sprovođenja Konvencije o pravima osoba sa invaliditetom, i da obavlja poslove nacionalnog izvestioca u oblasti trgovine ljudima. Naročito isticanje toga da Zaštitnik ima „položaj posebnog tela koje štiti, promoviše i unapređuje prava deteta“ sugeriše zaključak da je država odustala od osnivanja posebne nezavisne institucije za zaštitu prava deteta - tzv. dečijeg ombudsmana.
Treba, takođe, zapaziti da povećanje nadležnosti Zaštitnika prati i mogućnost smanjivanja broja zamenika Zaštitnika građana. Prema važećem ZoZG, Zaštitnik ima četiri zamenika koji mu pomažu u obavljanju njegovih poslova, dok prema Predlogu novog ZoZG on ima „do četiri“ Zamenika, što znači da ne mora imati sva četiri. Podsećamo da aktuelni ombudsman ni do danas nije predložio svog četvrtog zamenika.
Novi rok od 90 dana za kontrolne postupke Zaštitnika građana
Tri stvari se mogu izdvojiti kao najvažnije u pogledu postupka koji vodi Zaštitnik građana radi kontrole zakonitosti i pravilnosti rada organa uprave.
Prva je sužavanje kruga pravnih sredstava koje su građani, po pravilu, dužni da iskoriste pre podnošenja pritužbe Zaštitniku građana. Prema rešenjima iz Predloga, pre podnošenja pritužbe podnosilac će biti dužan da pokuša da zaštiti svoja prava samo u odgovarajućim pravnim postupcima pred organima uprave.
I dok je ova promena nesumnjivo pozitivna, na drugoj strani se kao negativno može oceniti bezrazložno „formalizovanje“ postupka kontrole koji vodi Zaštitnik građana prema organima uprave.
I najzad, iako posteći Zakon o Zaštitniku građana daje vrlo široke okvire Zaštitniku građana za postupanje po pritužbama i ne sprečava ga da o njihovoj osnovanosti odlučuje efikasno i bez odlaganja, Predlogom novog ZoZG je predviđeno da će Zaštitnik ubuduće morati da okončava kontrolne („ispitne“) postupke nad organima uprave u roku od 90 dana od dana prijema pritužbe, osim ako složenost činjeničnog stanja, brojnost podataka ili ponašanje „učesnika“ u postupku to onemogućavaju.
Ostaje sporno da li će se ovaj izuzetak u praksi pretvoriti u pravilo, s obzirom da pred Zaštitnikom građana ima dosta nerešenih pritužbi koje su podnete pre mnogo duže od 90 dana, neke čak i pre nekoliko godina, o kojima Zaštitnik duže vreme ne donosi odluke.
U revidiranim akcionim planovima za pregovaračka poglavlja 23 i 24, dopunjavanje Zakona o Zaštitniku građana (ZoZG) u cilju osnaživanja kapaciteta i nezavisnosti institucije, u skladu sa međunarodnim standardima, i imenovanje nacionalnog izvestioca za trgovinu ljudima u instituciji Zaštitnika građana, formulisani su kao prelazna merila. U Akcionom planu za sprovođenje Strategije unapređenja položaja osoba sa invaliditetom u Republici Srbiji za period od 2020. do 2024. godine, u periodu 2021. do 2022. godine, kao aktivnost je upisano osnivanje i izgradnja nacionalnog mehanizma za praćenje sprovođenja Konvencije o pravima osoba sa invaliditetom pri Zaštitniku građana.